守望

作者:长江委 周长征 杨亚非 张志杰 文章来源:长江水利网 发布时间:2006年05月11日

当你乘船在长江上旅行,岸边堆积得像小山似的黄砂总会不经意间从你眼前掠过。顽皮的孩子喜欢在上面捉迷藏、打砂仗,或者用砂子做成各种各样的小物件,像房子、器皿、玩具什么的。

大人们一般都不会留意,不就是一堆堆砂子么,有什么特别的地方吗?装修房子时,几块钱可以买一大蛇皮袋。但在有的人眼里,一堆堆黄砂就是一座座金山,砂子黄灿灿的颜色与金子何其相似……

“大乱”呼唤“大治”

如果现在有人告诉你,随处可见、价格低廉的黄砂可以让你一本万利,到江中挖砂可以“马达一响,黄金万两”,你一定会大摇其头。砂子才几个钱,要靠它发财得等到猴年马月?你先别急,给你算算账,你自然会恍然大悟。

长江中粗粒径的砂子是优良的建筑材料,富集在湖北、江西、安徽、江苏四省1800公里的长江河道里。20世纪90年代,随着长江经济带建设的快速发展,建筑用砂需求量大增,砂价飞涨。

业内人士算过一笔账:目前,一定规模的机械采砂的直接成本为每吨1元左右,而卖到运砂船的交易价高达8至12元。按平均每吨10元计,采砂每吨有9元毛利润。长江上常见的一艘2×1650千瓦马力的双泵采砂船,平均每小时采砂高达2000余吨,卖到1600吨的运砂船的价格是每船2万元。按每天采砂8小时计算,该船可获20余万元利润。而非法偷采可逃避国家有关税费,除少量工本费用外,剩下即为非法所得。如此计算下去,该采砂船一年只要有1/4时间从事非法采砂,其非法所得就有1600万元之巨。而该船造价仅为850万元。利润空间大得匪夷所思。

聚砂成塔,集腋成裘,毫不起眼的砂子就这样堆起一座座金山,给偷采者带来滚滚财源。

天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往。马克思在描述资本贪婪的本性时说:“有百分之五十的利润,它就铤而走险;为了百分之一百的利润,它就敢践踏一切人间法律;有百分之三百的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。”偷采利润可比贩毒,而按有关法律制裁,最多不过蹲几年班房,绝无杀头之虞。利润最大化,风险最小化,两全其美,何乐不为?

于是乎,大大小小采砂船蜂拥而至,密集江面,遮云蔽日,滥采乱挖甚嚣尘上。

殊不知,滥采乱挖戕害长江原本健康的生命,贻毒甚深:

首先它危及堤防安全。非法采砂改变了江段的河床水下地形和水流走势,对长江河道治理和堤防建设造成了不利影响,致使很多江段航槽改道、冲淤失衡、堤岸崩塌等险情加剧,使局部河床恶化。在九江,非法采砂曾把永安大堤的护脚石挖了出来;在江苏江浦县七坝河口,大规模的非法采砂使土坝节点的局部河床急剧加深,深槽由-8米刷深到-40米,江堤连续多次发生崩岸。

阻碍航道引发海损事故。许多采砂船贪图河床深槽附近的优质砂,在长江主航道上作业。一个好的采砂点有时竟会聚集上千条采砂船,严重阻塞航道,致使海损事故经常发生。在芜湖水域,因非法采砂造成沉船100多条,死亡50余人。九江航道处提供的一份测量图显示,大规模偷采黄砂已经破坏了长江武穴水道河床,出现了几个低于平均河床深度10--20多米的大深坑;有的地方因开采边滩过度,改变了水流流向,枯水期将影响江流冲刷航道,造成航道出浅现象。

国家资源流失。大量的非法采砂,使得长江中下游大量黄砂资源被廉价或无偿开采,应收的规费很难收取。据安徽省长江河道管理局提供的资料,仅芜湖市1994年就损失国家江砂资源规费达2000万元。

黑恶势力涉足,水上治安混乱。因非法采砂回报丰厚,采砂、运砂、卖砂等环节多有黑恶势力插手,一些欺行霸市的砂霸应运而生。砂霸们豢养打手,配备了大刀、长矛、狼狗,作恶一方,使本就难以管理的水上治安雪上加霜,采砂管理难度也无形加大。

非法无序采砂带来的严重危害,引起了党中央、国务院的高度重视,也引起了全社会的广泛关注。国务院主要领导相继20多次作出重要批示,要求采取断然措施,治理整顿长江采砂秩序。国务院领导还特别强调,要从制定法规、理顺体制、加大打击力度等方面采取根本性措施解决问题。

政令既出,沿江呼应。2001年,长江中下游湖北、江西、安徽、江苏四省人民政府先后颁布禁采令,禁止在长江河道采砂。

2001年10月25日,国务院公布了《长江河道采砂管理条例》,并于2002年1月1日起施行。《条例》明确了由水行政主管部门一家管理,实行“一证一费”,明确了沿江地方各级人民政府和水行政主管部门的职责,规定了长江河道采砂管理实行地方政府行政首长负责制,国家对长江河道采砂管理实行统一规划制度和采砂许可证制度。水利部和长江水利委员会负责长江采砂管理的组织、协调与指导工作,加强对长江采砂的统一管理和监督检查。

为加强长江河道采砂管理,全面认真执行《条例》。2002年,长江水利委员会正式组建了长江河道采砂管理局。在长江委机构改革时期,在委机关人员转岗40%的情况下,专门成立一个新的机关局,这足以表明长江委对长江河道采砂管理工作的重视。

长江河道采砂管理局面临三项主要任务,一是以机构建立为重点的采砂管理队伍组建;二是以打击非法采砂为重点的监督检查机制;三是以规划编制和制订实施细则为重点的有关基础工作。

在长江委党组的正确领导下,在委机关各职能局和有关单位的大力支持和帮助下,长江委砂管局职工边学边干,积极进取,依法行政,大胆执法,较好地履行了《条例》赋予长江委的各项职责。长江河道采砂管理工作全面启动,取得了初步成效。

五大尴尬之难

长江采砂管理工作曾被长江委列为治江四件难事之一,足见其管理难度之大。在对长江河道非法采砂实施高压严打的背后,蕴藏着几许尴尬与无奈。

尴尬之一:应被集中监管起来的采砂船,其管理现状并不乐观。

2004年3月长江委开展的一项调查表明,按规定禁采期应对采砂船只集中停放,但各省的统一管理工作并不到位。

据沿江四省统计,目前只有大约40%的采砂船停靠在指定地点,且有些地方对集中停靠地的采砂船舶监管不严,没有派专人实施24小时看管,使少数非法采砂者有机可乘。

尴尬之二:与豪华装备配置起来的采砂船相比,各地禁采监管的装备和经费却显得捉襟见肘。

江西省水政监察总队队长邹紫伟告诉记者,长江上的采砂船造价一般都需几百万元,有的甚至需要上千万元。非法采砂船具备先进的设备和比较强的反侦控能力。为了捞回成本,非法采砂户常常选择在边界河段、恶劣天气、节假日偷采,而且容易逃窜避免打击。相对而言,水行政主管部门打击非法采砂能力建设滞后,执法船数量严重不足、高额的经常性开支渠道也不畅通,无法满足必要的巡查要求,严重制约了对非法采砂的打击力度。

一些基层水利部门反映,由于没有执法船,只好开着车在岸边巡查,通过望远镜侦察江中的情况,发现“目标”后再联系其他部门派执法船来查。结果常常是等到执法船来了,采砂船早已踪影全无了。

尴尬之三:国有采砂企业转产路在何方。

上世纪80年代后期,一些地方组建了国有采砂企业开采境内长江河段的砂石,有的甚至成为当地财政的支柱产业。湖北省长江河道采砂管理局副局长周干清介绍,国有企业采砂是特殊历史时期的产物,如湖北省就有武穴轮船总公司、宜都市宜妃集团、枝江市黄砂公司、阳新富池黄砂公司等国有采砂企业。在长江禁采江砂后,这些企业普遍面临相当大的转产压力,即使解禁后,采砂能力仍然过剩。

武穴轮船总公司是湖北省国有采砂企业中面临转产压力较大的企业之一。该公司总经理舒振东介绍,公司现有1500名职工及近万名职工家属,黄砂生产设备6台套,年可开采黄砂800万吨。长江禁采后,企业生产基本瘫痪。虽然在有关部门的帮助下,公司先后进行了多种转产尝试,如从事多种经营、开展长江水上运输、实行劳务输出等,先后解决了几百名职工的就业问题,但目前对如何转产还没有很好的解决方案,希望能继续在长江采砂。

但是,周干清说,武穴市境内的2个可采区年度可开采总量才320万吨。即使长江解禁后,境内的可采区全由武穴轮船总公司开采,也满足不了该公司生产能力的需要,仍旧需要转产,但国有采砂企业资产少包袱重,转产谈何容易。

尴尬之四:在长江现有采砂能力严重过剩的情况下,不少地方仍在建造新的采砂船,单船采砂能力也在急剧攀升。

早在2002年6月,记者调查时发现,在安徽省一河滩地上正在建造的大型采砂船就有9艘。随后采访发现,有的地区生产采运砂船的“火爆”场面并没有改变。

2003年3月初,湖北省黄冈市长江河道采砂管理站现场抓获的一艘采砂船单船采砂动力为3500马力。据查,这艘巨型采砂船是2003年1月份刚刚下水的新船。而有关负责人告诉记者,目前有的造船厂正在生产6000马力的巨型采砂船。

有关专家指出,如此无节制地建造采砂船,不仅会造成国家资源的大量浪费,也会增加长江河道采砂管理的压力。

尴尬之五:对小型采砂船的管理更是让水行政主管部门头疼。

据不完全统计,目前长江上的非法采砂船有数千条之多,其中安徽省最多,该省的小型采砂船有1000多条。安徽省水利厅水政处处长朱雪冰介绍,小型采砂船偷采江砂具有以下特点,一是集群偷采;二是基本为“三无”船只;三是一户一船,家境贫困;四是缺乏处罚依据。

他向记者描述了对小型采砂船处罚的的无奈:一直以来,水行政主管部门对这些小型采砂船坚决实施打击,但很难遏制住。主要是因为这些小船船主大多是渔民,整条船的成本在1—3万元间,有的以船为家,遇到采砂管理执法常常以死要挟执法人员。而现有的法律法规对小型采砂船的处理没有明确的规定,如按《条例》规定实施10—30万元的处罚显然无法实现。一般采取拆除其采砂设备、短时间扣留采砂船等措施,但缺乏根除的手段。

诸多的第一次

长江河道采砂管理局自组建以来大部分职工经历过太多的第一次。第一次亲身感受了非法采砂的“壮观”场面——在黄石西塞山水域。一天深夜,10余艘大型采砂船灯火通明,绵延1000余米,密布江面疯狂盗采;第一次经历了暗访的艰辛,钻芦苇、趟泥滩,守点侦察;第一次作为行政执法人员登船检查,调查取证,制作笔录;第一次与手牵狼狗、挥舞着铁锹的非法采砂者对峙……

在每一个第一次面前,砂管局职工没有畏惧、没有退缩,而是勇敢面对,大胆实践,以维护长江健康生命为己任,在实践中不断学习和提高。

2002年6月上旬,长江委砂管局局长吴志广率队开展了一次对长江中下游非法采砂和砂石市场情况的暗访工作。暗访组出发的当天晚上,长江委主任蔡其华同志发来“夜间行船难,一路多保重”的慰问短信,极大地鼓舞了暗访组全体成员的斗志。

暗访工作历时7天,每天晚上8—10点出发,次日凌晨4—5点结束,水、陆行程1000余公里。在这次暗访中,暗访组成员4次登船,现场检查非法采砂活动采、运、销情况,沿途共发现非法采砂点9处,大小采砂船只200余艘。

中央电视台6月15日的《焦点访谈》对此次暗访成果进行了深入报道,引起了国务院领导和沿江各省的高度重视,对非法采砂及其保护者起到了震慑作用,并有力促进了沿江各省的禁采管理工作。

2002年8月初,长江委砂管局多次接到当地群众和航道主管部门的举报:九江段张南水道每天有数艘大型采砂船,不分白天黑夜非法采砂。随后,砂管局派员对此江段进行数次暗访,证实了张南水道非法采砂的事实,并掌握了这起非法采砂的活动规律。

8月21日,在长江委主要领导的直接指挥下,砂管局10余名水政执法人员,在40余名武装公安干警的配合下,从武汉出发,长途奔袭,于8月22日上午10时许,在张南水道一举抓获刚刚逃离作业现场的6艘大型采砂船。

经查,这是一起打着“平垸行洪”旗号,在高洪水位期间、敏感河段公然进行非法采砂的恶性案件。国务院主要领导得知此事后当即批示:此事不能不了了之,要依法惩处。监察部要求江西省人民政府对张南水道非法采砂涉案人员从重处罚。

这是长江委第一次组织对非法采砂的监督执法行动。由于重视举报、深入暗访、准备周全、组织严密、行动迅速、指挥果断,首战告捷。张南水道非法采砂案件的查处,有力地震慑了非法采砂及其保护者,同时也初步建立起长江委在长江河道采砂管理中的地位和威信。

在经历了第一次、第二次……第N次后,砂管局职工学会了侦查与反侦查;学会了做询问笔录,调查取证;学会了运用固点守候,迂回包抄,两面夹击,长途奔袭,声东击西,杀回马枪等打击非法采砂的战术……

他们在情况不熟、经验不足、人员缺乏、设备落后等不利情况下,在学中干,在干中学,勇于探索,大胆实践,较好地履行了《条例》赋予长江委在长江河道采砂管理中的监督执法职责。

“玫瑰风暴”之夜

2003年2月14日晚,浪漫的情人节之夜,一个玫瑰盛开的夜晚。在这美妙的夜晚,该有多少令人回味的故事将要发生?在这天长江委砂管局的故事,却惊心动魄令人称道。

经过3天短暂而紧张的准备,从难以直言的市场租船合同洽谈(由于砂管局当时还没有自己的执法用船,而且使用长江委所属的水文船舶易暴露),登船时间、地点的确定和实地侦察,到与长航公安高度保密协调,直至前方指挥部的场地、通信、交通、新闻媒体安排等,一切都在有条不紊悄然进行。2月14日14时,行动小组的全体队员(包括17名水政执法人员、41名公安人员和3名新闻记者)在指挥部进行简短的战前动员后,兵分两路准时出发。

记者所在的一组于16:00准时到达预定地点,登上了预先潜伏在某码头的“301”、“604”轮,向着经过反复侦察确定的“战场”进发。此间,不断接到指挥部传来的前方侦察人员提供的“敌情”和行动命令。临近目的地前,两船拉开约6公里左右的距离,按约定,航行在前面的“301”发现目标后及时通知“604”,并继续前进至下游目标,分两个小组,同时实施打击行动。此刻,大家精神抖擞,求战心切。能够抓到一艘违法偷采船就是胜利。

时间在“滴答”声中飞逝,离指挥部确定的行动时间越来越近了,队员们心情无比激动。可航行在前面的“301”还未传来敌情,后面“604”上的队员们急不可耐,不时询问“301”。用来联络用的手机,组长已不忍心装入口袋,“它是我们全体队员的耳目。”队员们个个屏住呼吸,眼睛直勾勾地盯着它,希望它尽快响起来,传来敌情,传来冲锋的号令。

在这风雨交加的夜晚,能见度仅几米远,“301”的水政执法人员稳了稳急切的心情,借助夜视仪在江面仔细搜索着,不愿放过任何一丝可疑的目标。“前方发现目标,鲤鱼山3号白浮附近有2艘大型采砂船正在作业。”约22:20,令人兴奋的时刻终于到来,“301”及时向“604”和指挥部报告了“敌情”。指挥部发出指令:“301”继续搜索前进,“604”对这两艘采砂船实施打击……

约10分钟后,“301”又向指挥部报告,在鲤鱼山1号白浮附近又发现一艘大型采砂船正在作业,请示实施打击。指挥部指示,不要惊动它,继续前进,直扑狗头矶。

“301”在途经武穴水域时,顺便清点了1月27日“清江行动”时封存在码头上的采砂船只。当时应有6艘集中封存停靠,现在仅发现2艘。“301”随即向指挥部报告。

约23:00,“301”接近狗头矶。4艘“吸砂王”在夜幕中像饿狼一样,正在母亲河的躯体上疯狂地吞噬着,旁边围满了苍蝇般的运砂船。“301”立即报告,请求打击。指挥部根据“301”的执法人员和警力,及时指示“确保抓获两艘,能够多抓更好,根据现场情况,灵活机动实施打击。”

约23:10,由1名水政执法人员和5名公安干警组成的一支小分队悄悄跳上“武穴168号”采砂船。在制止偷采江砂行为后,立即控制了船上所有人员,并进行调查、询问笔录。随后,另一支小分队又巧妙地登上了“芜采888号”采砂船。

“狐狸再狡猾也斗不过好猎手”。偷采人员一个个耷拉下脑袋。

就在行动小组抓获这两艘船时,另外两艘采砂船及几条运砂船如惊弓之鸟,匆匆消逝在茫茫黑夜。指挥部要求江西省瑞昌市水政执法人员迅速出击,协助搜查。

没过多久,瑞昌市水政执法人员便向指挥部报告,在对岸发现这两艘违法采砂船。砂管局水政执法人员及时赶到,但这帮家伙非常狡猾,已人去船空,并带走了所有船舶证件,还破坏了船上电路。执法队员撬开机舱门锁,准备拆除发动机的供油泵,但机舱内一片漆黑,无法拆泵。此时为凌晨2:30。

近5点,天空飘起了小雨。两个行动小分队在瑞昌市码头镇会师。胜利的喜悦、指挥部传来的祝贺和慰问驱走了夜战的疲倦和饥寒,欢声笑语在雨中回荡。新的一天即将到来……

“玫瑰风暴”只是长江委砂管局组织的大型打击行动的一个缩影。“清江行动”、“节假日行动”、“百船集中封存行动”,长江委砂管局始终保持高压严打态势,有效地从源头上遏制了非法采砂活动,巩固了长江禁采管理的成果。据统计,2004年,共组织巡江检查1266次,出警16448人次,抓获大型非法采砂船只10艘,小型采砂泵船228余艘,立案查处4起,共没收违法所得或罚款62万余元。他们还多次深入南京、安庆、九江、阳新等水域开展清江打击行动或明查暗访活动。

江边铁骑的一天

大凡边界地段多易发生纠纷,更何况像鄂赣边界河段这样砂源富集、砂质优良的所在。鄂赣边界采砂纠纷由来已久,积怨甚深,曾发生大规模械斗,导致流血事件。并且,该河段非法采砂屡禁不止,管理难度无形加大。

2002年元月1日《长江河道采砂管理条例》正式施行之后,长江委迅速组建了水政监察总队砂管支队鄂赣边界执法大队,驻扎现场实施长江河道采砂管理。在驻地有关部门的积极配合下,鄂赣边界执法大队对辖区内近18公里长江河段非法采砂活动实施高压严打,使禁采管理秩序明显改善,大规模、明目张胆的非法采砂活动得到有效遏制。

水利部副部长陈雷、长江委主任蔡其华,湖北、江西两省政府和水行政主管部门领导都曾到鄂赣边界执法大队检查指导工作,对鄂赣边界执法大队的工作给予了高度评价。

2003年9月初,记者来到鄂赣边界大队执法基地,与执法队员们同吃、同住、同巡江了一周。

“嘘……”,一声清脆响亮的哨声将记者从梦中唤醒。睁开惺忪的睡眼,副队长向捍东微笑的脸庞出现在眼前:“起床啦,我们跑操去!”

据向捍东介绍,按照大队的惯例,每天早上6点一刻起床后,周一跑操,周二周四拳术训练,周三整理内务,周五队列训练。如果凌晨参加了巡江,早上可以多睡一会儿。

当记者洗漱完出门,队员们已经整装待发了。大队目前有20名队员,由常务副大队长何汉超带队。何汉超是军人出身,一脸的刚毅和威严,清晨吹哨的就是他,每天总是最早起床、最晚睡觉。

出了大队的院门便是一眼望不到头的大堤,跑操就在大堤上。何汉超喊:“把口号叫起来!”队员们震天的“一、二、三、四”便回荡在江面上。

据向捍东介绍,大队采取准军事化管理。除了跑操外,还有警棍盾牌操、擒敌拳、敬礼礼毕、停止间转法、三大步法等军事训练科目。刻苦的训练和严明的纪律锻造了队员们健壮的体格和积极向上的作风,为大队树立了良好的执法形象。

跑操回来,7点左右。记者来到队员房间里,看到大家正整理着内务。别看他们个个长得粗壮结实,整理起内务来却毫不含糊,决不输给那些善于收拾的姑娘们。房间里整理得干净明亮,井井有条。特别是被子方方正正,棱角分明,说是豆腐块一点都不为过!队里要求每周三例行内务整理,但队员们平时也随时严格要求自己。

7点半,开饭了。饭堂是一处独立漂亮的大房子,进门便见到一块小黑板,上面清楚地记着前一天的饭菜账目。向捍东介绍说,为接受队员监督,大队采取队务公开制,除了伙食开支对外公开外,财务账目和船舶处理结果都一并张榜公示。

另外,为锻炼队员动手能力,每周安排一名队员帮厨。大队的其他日常事务也充分发挥队员的能动性,分成了宣传报道、财务管理、装备管理、车辆管理、卫生文体、体能训练和法律指导等7个专门工作小组,由队员自己组织安排日常的工作、学习。

饭后便进入上午的工作状态。上午一般安排巡江,大队分成3个中队,一个主巡,一个辅巡,一个留守。巡江由主巡中队长全权负责,三个中队一周轮换一次。如果不巡江,就组织队员学习,以队员自己学习为主,穿插集中交流。学习的内容不限,多是研读最新的政策文件、法律法规以及相关的水利知识,也可以看书读报。向捍东说,通过一年的学习,全队的业务水平有了显著的提高。

当记者来到办公楼的中队室,3个中队室都坐满了正在埋头学习的队员。中队室的墙上挂满了制度标牌。大队制定了《巡查制度》、《考勤制度》等16项制度和《大队长职责》等8项工作职责。制度的完善,使大队的各项管理有章可循,真正做到了用制度管人。

“打铁还得自身硬”。在制度的实施上,队长为大家带了个好头。按照规定,每两个月有一周的休假时间,何汉超家住武穴,与基地只有一江之隔。大队多次在武穴购物、办事,本可以顺道回家探望,可他却每次都说:“算了,等休假再回吧!”而休假也是匆匆回去一下就赶回来了。队长的表率作用,使队员们更加遵章守纪,时刻严格要求自己。

午饭后是休息时间。为了保证充足的睡眠,大队要求队员们睡到下午3点。因为晚上经常要巡江,如果遇上接警次数多了,常常整个晚上都很难睡安稳。

下午起床后,何汉超带记者参观了大队周边的环境。大队坐落于江西瑞昌市码头镇的狗头矶,基地2003年初开始改建,6月底竣工,共投入资金120多万元。目前办公楼、宿舍楼、食堂、篮球场、码头等设施已全部投入使用。大队现有22米执法船一艘、17米快艇1艘、执法车一辆,还配备了夜视仪和望远镜,执法装备十分齐全。

队员们下午的时间安排与上午基本一样,巡江或学习。晚饭后则是队员们最放松的时候。大队配备了几台电脑,还有电视、音响等设施。何汉超说,前段时间刚好赶上奥运会,每天都组织大家看看比赛,让队员从运动健儿的拼搏中汲取更多积极向上的动力,以增强大队的凝聚力。此外,大队还经常开展篮球、乒乓球、羽毛球、象棋、围棋比赛,特别是经常与当地的公安局、厂矿企业、学校等单位进行篮球友谊赛。娱乐的同时,加强了与当地群众的沟通,更利于执法工作的开展。

按照大队要求,每天至少巡江两次,一周必须夜巡两次以上。巡江的时间是不固定的,由主巡中队长机动安排。鄂赣大队组建一年来,共巡江600余次,出警1.2万余人次,驱赶非法采砂船只400余艘,共抓获大型非法采砂船14艘、小型非法采砂船87艘、运砂船58艘,其中包括对“繁昌采76号”和“赣九采32号”等大型采砂船的严厉惩处,沉重地打击了非法采砂分子的嚣张气焰。

同时,针对非法采砂户设立“明岗暗哨”,与执法人员“绕圈子、钻空子”、玩猫捉老鼠的游戏,支队制定了一套“一访二守三变”的对应策略。“一访”,暗访省际边界河段沿线的砂场,掌握采砂船只的停靠地点和数量。“二守”,用船或车守住一些易采点,并通过望远镜、夜视仪等随时掌握江面情况。“三变”,一变巡查方式,经常车船结合,机动巡查,避开非法采砂分子的明岗暗哨;二变巡查时间,根据实际情况,灵活多变地选择巡查的时机,并制定了《监视了望制度》,进行24小时值班;三变巡查次数,有针对性地加大巡查密度,始终对江面保持高压打击态势。这种“灵活多变,出奇制胜”的巡查指导思想和“真真假假,虚虚实实”的巡查策略,十分有效地遏制了偷采行为。

中队长徐文杰告诉记者,队员们晚上随时保持高度警觉,一听见哨声就立刻穿衣集合,从起床到登船不到10分钟。徐文杰说,在狗头矶码头没有建好的时候,要通过一段湿滑的江岸才能上船,晚上出去都必须穿着胶鞋,每次都会有一两名队员摔倒。遇上冬天风大雨大,半夜出巡,队员们的衣服常常都是淋了又干,干了再淋,环境非常恶劣。

环境问题还好克服,遇上暴力抗法就更麻烦了。徐文杰说,今年1月初的一次夜巡,发现2艘大型吸砂船。正当大队登船检查时,旁边3条拖船突然向我方执法船撞来,还紧追不放,险些将执法船撞翻。

当问到徐文杰害不害怕时,他笑了笑说:“既然来了就没有怕的时候!”据了解,徐文杰为了拍到暴力抗法证据,曾被打伤入院。听队员们讲,去年春节,为了不让不法分子有机可乘,队员全都留在基地过年,坚守着自己的岗位。

听到这里,记者深深地被江边的这群铁骑感动了。滔滔江水会记住这样一个铁打的团队——长江委鄂赣边界执法大队!

旧貌换新颜

深夜,辽阔的江面上,灯火通明,繁忙一片。几十艘非法采砂船和运砂船一字排开,紧张地作业,吸砂泵的轰鸣声响彻江岸……

这是湖北武穴水政监察大队队长郭文火回忆的一年前长江鄂赣边界非法采砂的“壮观”景象。

2003年9月初,记者到这个江段采访得知,一段时间内没有发生一起非法采砂事件,江面上十分平静。

短短一年时间,何以发生如此巨大的变化?江西瑞昌和湖北武穴砂政负责人说:“正是长江委鄂赣边界大队的到来,使这个江段的采砂管理秩序有了如此翻天覆地的变化!”

郭文火说,鄂赣边界大队进驻前,几乎每天晚上没断过举报电话,一个月睡不上几个安稳觉。现在好了,大船完全杜绝,小船也很少见,晚上也能睡个好觉!鄂赣边界执法大队常务副大队长何汉超自豪地说,辖区河道采砂管理局势完全在大队控制之中!

长江鄂赣边界河段是长江中下游河道采砂管理的重中之重,管中窥豹,可见一斑。

最新统计数据表明,自长江中下游全线禁采至2004年8月,长江委及中下游四省水行政主管部门共抓获7300艘非法采砂船,拆除非法采砂机具6100余台套。

水行政主管部门的持续严打高压,让非法采砂户闻风丧胆。长江禁采后,长江上的采砂船有的被水行政主管部门集中封存停靠,有的转到鄱阳湖等通江湖泊或支流开采。

长江河道禁采管理取得的积极成效赢得了水利部的充分肯定。2003年,水利部、交通部联合发文表彰。2003年9月,水利部副部长陈雷检查长江河道采砂管理工作情况时说,长江委对长江河道采砂管理工作高度重视,认真贯彻执行国务院领导关于长江河道采砂管理工作的有关批示精神,做了大量的工作,决心大,措施有力,建立了依法管理长江河道采砂的工作体系,开创了长江河道采砂管理工作的新局面,切实担负起了《长江河道采砂管理条例》所赋予的各项职责,水利部对这项工作是满意的。看到长江委的同志们不怕艰苦,不惧个人安危,日夜奋战在长江河道采砂管理工作的第一线上,我很受鼓舞,很受感动。

陈雷说,总体上,一度猖獗的非法采砂活动得到了有效遏制,一度混乱的采砂秩序得到了根本扭转。自《条例》施行以来,长江中下游没有发生一起因非法采砂而危害长江防洪安全和堤防安全、影响长江河势稳定的事件,没有发生一起因非法采砂而造成严重碍航的事件,没有发生一起因非法采砂而引发水上严重治安问题的事件。

长江委副主任徐安雄说,自2001年2月长江中下游全线禁采江砂以来,长江委和湖北、江西、安徽、江苏四省各级水行政主管部门,对长江河道非法采砂活动实施高压严打,先后组织开展了多次集中打击行动,目前长江非法采砂活动已得到有效遏制。

经调查,沿江四省因高强度大规模采砂而引起的局部河势变化得到了控制,因非法采砂引起的崩岸、垮塌现象已不复存在,因非法采砂而引起的局部江段水生态恶化问题得到了扭转,长江健康生命得到了保护。

这一切,都说明长江委对长江中下游河道采砂实施治理整顿和禁采管理的措施是正确的,说明长江委和沿江各地的工作是积极有效的。

依法、科学、有序

对长江砂石实施禁采只是权宜之计。长江河道砂石是优良的建筑材料,从维持河床的冲淤平衡和合理利用资源及促进经济发展等因素考虑,如果条件成熟,依法、科学、有序地对长江河道砂石进行开采是必要的。

在做好禁采工作的同时,长江河道采砂管理局认真做好解禁前的各项准备工作。制定完成了《长江河道采砂管理条例实施办法》,加强相关管理办法和采砂管理现代化技术应用的研究;科学规划采区,合理规范审批程序,组织编制了规范采砂的有关报告、规程、大纲及技术要求。

省际边界重点河段是采砂管理的重点和难点。在鄂赣、赣皖、皖苏三个边界重点河段中,鄂赣边界重点河段更是易发纠纷的敏感河段。为保证这些江段采砂秩序,在水利部领导的高度关注下,经长江委领导多次亲自协调,鄂赣两省于2004年12月16日在长江委正式签订了鄂赣边界重点河段河道采砂管理协议,长期议而难决的鄂赣边界重点河段河道采砂管理问题终于得到妥善解决。该协议的签订具有标志性的意义。

长江鄂赣、赣皖省际边界重点河道采砂管理联席会议机制已于2004年5月全面启动,沿江三省五市县共十家水上执法单位参加。该会议机制的启动,为采砂管理工作中遇到的疑点、难点问题的解决提供了一个沟通与交流的平台,也为预防和解决突发事件的发生创造了有利的条件。

同时,长江委长江河道采砂管理“四个专门”(专门机构、专门人员、专门经费、专门装备)的落实情况进展顺利,为长效管理创造了条件。《长江河道采砂管理条例实施办法》施行后,明确鄂赣、赣皖和皖苏3个长江省际边界重点河段由长江委直接管辖。2003年,长江河道采砂管理局面向社会公开招聘,从近400名应试者中挑选30名队员,正式组建长江河道采砂管理支队。2004年7月,又以借用方式,向委内单位再次招录了10名新队员,并补充到执法队伍。

自2001年以来,水利部相继下达了近3000万元的长江河道采砂管理基础设施建设项目资金,用于建造10艘水行政执法监察船、4艘水行政执法监察快艇,购置5辆执法监察车,建造4个执法基地等。目前,武汉、鄂赣、赣皖3个执法基地已基本建成,执法监察车已购置到位,10艘水行政执法监察船、4艘水行政执法监察快艇已在长江委和各省水行政执法监察工作中投入使用,在长江中下游四省采砂管理各项执法工作中,已显示出了巨大的投资效益。

此外,长江委砂管局还开展了采砂现场监管办法、采砂许可证审批发放管理办法、砂石资源费收费标准、采砂船采砂机具拆除标准和可采区现场监管办法等研究,并指导和督促沿江有关省市对上述各类办法和标准开展研究工作。为运用现代科技手段提高采砂管理效率,开展了长江河道采砂管理网络实时监控系统研究课题的立项、考察等前期准备工作。

按照水利部确定的长江采砂开禁必须具备的条件,长江委和沿江四省实施《长江河道采砂管理条例》的办法相继出台,《长江中下游干流河道采砂规划报告》已获水利部审查批准,《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》也已公开发布,部分地区已落实好“四个专门”,用于解禁后的长江河道采砂管理工作。

经过持续3年多的全线禁采,长江中下游地区的采砂管理能力已经有了质的飞跃,部分条件成熟的地区已具备逐步开禁的条件,除江苏外,湖北、江西、安徽长江河段将逐步解禁。2004年3月底,江西彭泽、湖口在长江中下游作为试点率先解禁。

长江采砂解禁相当复杂。为了防止出现“解禁之日,就是混乱之时”的局面,水利部、长江委和长江中下游四省做了大量准备工作。然而随着江西彭泽、湖口的解禁,一些社会关注、带有共性的焦点问题也逐渐显现出来。

2004年3月16日,江西彭泽县举行首次采砂权拍卖,这也是长江干流自2000年全线禁采以来的首次河道采砂权竞拍,被称为“长江采砂第一拍”, 拍卖结果出人意料:搁排洲采区320万的采砂权标底,被拍出1675万元的“天价”;但中标企业随后宣布放弃开采经营权,最后只有进行第二次拍卖。

按照有关规定要求,应采取市场竞争的方式选择采砂船,但到底用拍卖还是招标方式选择,尚在探索之中。

吴志广说,通过拍卖或者招标等市场竞争机制选择经营者,其好处是有利于防止腐败和不正当竞争行为,有利于创造公平竞争的市场环境,有利于资源和资金的合理使用和项目质量的保证。但也应该看到,“江砂开采经营权”的拍卖与其他拍卖有所不同。拍卖方式的“高价中标原则”有可能影响到拍卖价格的合理性。而长江河道采砂开采经营权拍卖结束,也就是长江河道采砂具体运作的开始,拍卖价格是否符合价值规律,决定了采砂管理能否从根本上规范。河势、防洪、通航、水环境等公共安全因素是采砂管理第一目标,决不能单纯地把拍卖收入放在第一位。换句话说,招标拍卖不是目的而是手段。政府应该以市场运作为手段,在公平、公开选择市场准入者的同时,调控采砂业从暴利行业变成微利行业,引导过剩的生产能力退出市场,从而保证长江采砂按照依法、科学、有序方向发展。

《长江河道采砂管理条例》规定由长江河道采砂水行政主管部门一家管理,实行“一证一费”制度。然而这一明确规定,在实践过程中并没有得到落实。在实施全线禁采江砂期间,不存在利益冲突问题;但是长江河道采砂解禁后,部门利益冲突就开始显现出来了。一些管理部门为捞取利益,甚至还出现了违规扣人、扣船的行为,“搭车收费”和违规收费增加了采砂经营者的经营成本。而现在国家的规划已经规定在哪里采和采多少,采砂人要收回成本并获得利润,除了违规操作、超时超量开采外,别无选择,这给水行政主管部门现场监管工作带来很大困难。

长江砂石资源的开采、买卖都在江面上进行,水行政主管部门要对长江采砂实施总量控制,控制采砂地点、采砂时间等,这些都对现场监管提出了较高的要求。

长江河道采砂逐步解禁后,整个面上的长江采砂监管难度也随之加大,形势也更为复杂。长江禁采时的一切采砂活动均属非法,采砂管理也相对单一。而解禁后,长江河道采砂管理将既要对采区进行现场监管,又要对禁采区、禁采期实施禁采管理,还要对非法采砂活动进行打击等,监管难度更大。

长江委砂管局已开展相关研究,积极争取利用卫星GPS 全球定位系统等高科技手段,对长江河道采砂现场进行监管。

2004年3月底下三号洲采区解禁后,一个令管理部门始料未及的问题出现了。有的采区出现了“无砂可采”的现象,采区买受人对此意见很大,多次找政府交涉,并提出多种要求。水行政主管部门无力满足,致使现场监管陷入每天扯皮之中,水行政主管部门也因此陷入十分尴尬的境地。

对于采区“无砂可采”的说法,长江委砂管局规划处有关负责人说,长江河道采砂关系复杂,牵涉相关行业部门较多。2003年2月水利部批复的《长江中下游河道采砂管理规划》,是在进行了大量的调查研究和外业勘探,充分听取了沿江四省和海事、航道、渔政、环保等有关部门的意见后编制而成。当时提出的可采区和禁采区基本合理,也得到了水利部、相关行业部门和各省的认同。但是,长江的水情、河势在不断变化,泥砂也在不断运动,可能会导致有的采区的砂量、砂质发生明显变化。为此,《长江河道采砂管理条例》规定,沿江各省应根据长江采砂规划编制实施方案;水利部规定各可采区管理责任主体应根据实施方案,编制可采区采砂可行性论证报告,以保证解禁后可采区有规划确定的砂质及砂量。

该负责人说,在这一问题上,相关省市的水行政主管部门的确出现了管理不到位的情况,对可采区的可行性论证工作不够深入细致,所以出现了采砂经营者反映可采区“无砂可采”的情况。

同时,在采区有无砂采源、砂质如何这一问题上,除了一些地方政府将江砂作为致富的资源、拼命争取利润最大化之外,一个焦点问题就是如何界定采区砂源和砂质的标准。

长江委砂管局局长吴志广说,沿江各地应正确认识规划可采区,科学地分析和对待“可采区无砂、砂源不好”等观点,对采区的砂质应有客观标准,不能以想象中的优良江砂作为判断标准。他举例说,就像地质采矿企业采矿一样,江底的江砂质量具有不确定性,管理部门不可能明确给予保证,况且在市场经济条件下,也没有这个必要,采砂的风险应由采砂户自己承担。不过,管理部门应做好可采区可行性论证等基础工作,将开采过程中可能出现的风险,事先告知采砂申请者。如果经过论证有的采区的确需要调整,将根据实际情况,建议水利部尽快明确其程序和审批权限,然后进行调整。

长期以来,“靠山吃山、靠水吃水”,成为形容人们就近利用资源的形象说法。过去的几十年里,长江沿线的地方政府、老百姓开始“靠砂吃砂”,一批国有采砂企业的诞生、壮大,以及集体的、民营的等多种形式的采砂船纷纷涌入长江,导致了长江采砂一度的混乱局面。近年来,在水行政主管部门的高压严打之下,他们暂时保持了沉默,同时也在等待能再进入长江开采。但是按照新的管理机制,只有不到十分之一的采砂船有资格获准采砂,大部分需要转向,怎样给采砂业主以出路?这个问题需要认真研究。

同时,长江上数千条之多的非法小型采砂船还缺乏根除的手段;在长江现有采砂能力严重过剩的情况下,不少地方仍在无节制地建造新的采砂船,单船采砂能力也在急剧攀升;沿江众多的砂场鱼目混珠,成为偷采江砂交易的不法砂场……

吴志广说,长江河道采砂行业已经历了几十年的发展,逐步形成了较为完整的产业链和相对固定的利益群体。按照新的机制建立起来的长江河道采砂秩序,必将打破其中一部分群体的利益,如何才能既保证长江采砂管理的良好秩序,又保持社会的稳定,是水利部门一家难以完成的,这些社会问题需要地方政府、相关部门的介入和大力支持。

维护健康长江是长江委党组根据社会发展和时代的要求,与时俱进提出的新时期治江战略,也是长江委人向国家和社会作出的庄严承诺。目前,长江河道采砂管理的工作重心由全面禁采转向稳步推进、有序解禁,指导沿江各省解禁前的准备工作,监督已解禁采区的现场监管工作,禁采、可采机制并存,采砂管理的形势依然十分严峻。长江委砂管局在“维护健康长江,促进人水和谐”理念的统领下,作为健康长江的守护者,将面临新的挑战和考验!

 

责任编辑:张曼舒
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