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“东方水城”的嬗变之路

——江苏苏州市以河长制湖长制为抓手推动生态美丽河湖建设

来源:中国水利报 作者:刘小勇 鞠茂森 程瀛 时间:2019年11月28日

在苏州市昆山娄南片区,有一条清澈见底、鱼儿成群的小河,河岸青草依依,河面波光粼粼,河底水草摇曳,河滨孩童嬉戏、老人悠然漫步……好一派人水相依、人水相融的美好景象!这是现在的昆山严家角河。如果不是岸边放置的大型项目公示牌上的照片,你根本不会知道,严家角河曾经是令周边近千户居民望而远之、闻而避之的断头河、脏乱河、黑臭河。“很长一段时间,河水摸在手上是黏糊糊的,臭味20米开外能闻到,”有人回忆说,“一到夏天,臭气熏天、藻类疯长、蚊虫横行,大家都躲着走,附近跃进新村和富阳新村受其黑臭困扰,沿河窗户长年都不敢打开。”

苏州市位于江苏省东南部,长江三角洲中部,东临上海市,南接浙江省嘉兴市,西抱太湖,北依长江。境内河流纵横,湖荡棋布,有河流2万多条、湖泊300多个,水域面积3 205平方公里,水面率36.9%。纵横交错的河湖,绘就了江南水乡风貌,成就了“东方水城”的独特形象。“君到姑苏见,人家尽枕河。”苏州建城2500年来,从唐人诗境到意大利人游记,苏州的灵性化作无数美丽的吟咏远播四海,“东方水城”魅力名扬八方。

改革开放40多年来,苏州市经济持续快速发展,产业富集,人口聚集,全市GDP总量从1978年的31.95亿元增长到2017年的1.86万亿元。在曾经“以GDP论英雄”发展模式下,苏州市也出现了开发与保护失衡的局面,土地开发利用强度接近30%国际警戒线,人水相争矛盾凸显,侵占河湖、超标排污现象突出。2014年全市废污水排放量达到峰值14亿吨,河湖生态环境问题不断积累。老问题还没有解决,新问题又不断出现:一是围占河湖严重。2002年,苏州市境内太湖围网养殖达17万亩,网箱几乎覆盖东太湖水面;2011年至2013年,全市河湖水域面积减少1 724亩。二是河湖水质恶化。2005年,苏州全市地表水水功能区水质达标率仅6.2%;2009年,地表水水功能区劣Ⅴ类水达45.7%。三是河湖岸线利用过度。全市重要河湖曾有大小码头1 711座,仅望虞河沿线60多公里就密布码头83座;2018年排查出全市主要河湖岸线违法违规建设项目1 000多个。河湖水质黑臭,河湖满目疮痍,河湖生态退化,“东方水城”黯然失色。治水,一直是苏州老百姓的呼声,更是这座千年古城的时代担当,当地领导清醒意识到:一旦失去“苏州之水”,水城就没有了灵气和活力。

2005年,苏州市围绕保障水安全、保护水资源和改善水环境,先后建设长江、太湖防洪工程,实施城区干河清淤、自流活水等水环境综合整治项目。2014年,苏州市出台《关于加强全市河道管理河长制工作实施意见》,在骨干河道设立党政河长,明确河道治理责任。针对水体黑臭、岸线脏乱破损突出问题,实施河道水系整治,修复岸线957公里,治理684条黑臭河道的内源污染;针对工业污染排放居高不下的突出问题,实施截污控污,推动节能减排,倒逼产业结构调整,全市先后关停、淘汰产能落后企业3 000余家,治水工作取得一定成效。

河湖问题根源复杂、积弊深重,治愈绝非一蹴而就,需要强有力的政策引领,需要持续发力、久久为功。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》,要求在全国江河湖泊全面推行河长制,建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系,以问题为导向,集中治理河湖突出问题,为“东方水城”的嬗变送来了政策指引,提供了制度工具。苏州市委、市政府积极践行习近平生态文明思想,认真贯彻落实中央决策部署,一场“河湖长制改革”在苏州大地迅速铺开,为擦亮“水城”生态底色、推动经济社会高质量发展注入“绿色动能”。

见河长:构建河长体系明晰党政领导责任

5106名河长覆盖全市河湖

2017年4月,苏州市出台《关于全面深化河长制改革的实施方案》,在全市范围全面推行河长制,进一步完善河长湖长组织体系。苏州市委书记任第一总河长,市长任总河长,市委副书记、常务副市长和分管环保、水利副市长任副总河长,34条(座)流域性、区域性骨干河道、清水通道和跨界市管湖泊分别由20名市领导担任市级河长湖长。从市、县、乡到村,苏州市构建了四级河长体系,5 106名河长湖长上岗履职,实现了全市河湖河长湖长全覆盖。

“河长不是官,是沉甸甸的责任,”苏州市第一总河长表示,“不能忘了河长之责,使河长制发挥牵头成效,‘管得好’的标准是水质根本转好。”

为防止出现只研究部署、不落实落地的问题,苏州市第一总河长既挂帅又出征,主动认领问题最突出的七浦塘,率先巡河,带头履职,发挥示范引领效应。全市各级河长湖长走马上任,主动认河、积极巡河,查找问题、把脉成因,研究对策、落实措施,着力解决河湖顽疾,在干部群众中产生了强烈反响,也拉近了干部群众关系。

“有事找河长”成为百姓共识

苏州相城区太平街道黎明村的村级河长每天天刚蒙蒙亮就起身开始巡查黎明村内浜,日复一日履行河长职责。经常是村民一个电话打来,反映哪里有垃圾,他二话不说立刻组织保洁人员过去清理。

担任河长以来,他自发学习河长制相关业务知识并积极践行,在日常生活中,为群众悉心讲解和宣传保护河道的知识,对于那些环保意识不强的村民,他一个个去做工作,介绍当前政策措施。以前村民都不理解治水工作,现在很多人能自发加入治水队伍中来。

“以前不知道河水出现了污染应该向谁反映,现在每条河边都立了公示牌,上面标了河流名称和河长的姓名、监督电话,有了问题,大家都习惯了‘有事找河长’!”一位村民在黎明村生活了40多年,亲眼见证了原本垃圾遍布、水质混浊的河道,摇身变成一条“绿丝带”,“现在水清岸绿,河长功不可没”。

河长湖长治水还带动了全民治水热潮,除了官方力量,苏州还有“民间河长”“民间湖长”活跃在治水一线。他们扮演着巡查员、宣传员、参谋员、联络员和示范员的角色。苏州市美湖使者志愿服务团团长,也是暨阳湖的民间湖长,她召集了2 600多名热爱公益的伙伴,坚持每天巡湖。

吴江区首创“护河邮路”,聘请192名邮政投递员担任“兼职河长”,认领全区2 600多条河流。投递班所有员工,每天投递报纸、信件时顺路巡河,查看河道是否存在污染问题,一旦发现立即取证上报。一名投递员说:“这对于邮递员来说只是举手之劳,但对于整个吴江来说,却是关乎河道水质健康、生态文明的大事儿。”

“河道主官”助力河长治河

河长湖长的出现,有效解决了河湖治理部门割裂、区域割据等问题,促进了部门和区域融合,解决了“抓总”和“总抓”的角色缺位问题。然而,河长湖长作为各级党委和政府的领导,手上工作繁多,任务繁重,部门同志向河长湖长汇报或者请示工作,需要层层请示转达,沟通环节多,等待时间长,影响工作推动效率。

为解决这些问题,苏州市为每名市级河长湖长配备一位“河道主官”协助开展工作,形成河长湖长牵头、河道主官为“纽带”的“交办、督办、会办、查办”工作机制。河道主官主要由市委市政府副秘书长担任,他们既要与河长湖长一起巡河巡湖、一起发现问题、一起研究对策、一起督导检查,还要发挥党政领导与部门之间的桥梁作用,承担部门之间、区县之间的日常沟通协调工作,有效粘补了河长办与河长湖长之间联系“断层”问题,也有效弥补了河长办在“交办、督办、会办、查办”工作中的“协调难”“落地难”问题。

杨林塘位于苏州市东部,是阳澄地区五大主要通江河道之一。2017年6月,杨林塘市级河长巡河时发现,斜塘村有两户因杨林塘整治应搬迁的拆迁户,拖延了三年仍未搬迁,当即要求市级河道主官协调有关部门加快推进拆迁进度。杨林塘市级河道主官按照市级河长要求,带领杨林塘昆山市河道主官,苏州市及昆山市水务、交通运输等部门相关负责同志,共同分析问题症结,共同商讨解决方案,共同制订拆迁计划,跟踪督促昆山市周市镇党委和政府加大沟通协调力度,找准突破口,精准发力,最终签订了拆迁协议,保证了杨林塘整治进度。

见行动:攻坚难点消除痛点

习近平总书记指出,环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。

保护和改善水生态环境,让老百姓用上清洁干净的水,享有河畅、水清、岸绿、景美的生产生活环境,是关注民生、保障民生、改善民生的重要体现,是民之所望、施政所向。

苏州市把解决群众关心、社会关注的突出河湖问题放在优先位置,以河长制湖长制为抓手,聚集盛水的“盆”和盆中的“水”,坚持以问题为导向,科学编制一河(湖)一策,因河因湖提出问题清单、目标清单、任务清单、措施清单、责任清单,从集中“治乱”到系统“治病”,全力推进,集中攻坚。

集中治理河湖乱象 恢复河湖水域空间

《关于全面推行河长制的意见》明确规定,各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作,牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治。推行河长制,首先就要解决老百姓身边看得见、摸得着的乱围、乱占堵心事。

太湖是我国第三大淡水湖,苏州市拥有75%的太湖水面,从20世纪80年代起,太湖开始围网养殖,队伍不断壮大。数据显示,2007年围网养殖占东太湖水面的84%,当时湖面上看护棚林立,一圈圈围网、一个个养殖区,把浩渺的湖面分割成无数的网格,犹如庞大的“迷魂阵”,不但严重影响了防洪行洪功能,也严重污染了水体,当年就暴发了大面积蓝藻事件,社会反映非常强烈,整治太湖乱围乱占、水环境污染问题迫在眉睫。

2008年,国务院将东太湖综合整治工程列入太湖综合整治工程重点项目。苏州市借势集中清理整治太湖围网养殖,东太湖围网养殖范围被压缩到4.5万亩,主要集中在吴中区与吴江区。

2018年,按照中央环保督察组以及水利部部署要求,苏州市以河长制湖长制为抓手,明确责任,落实措施,组织开展大规模围网拆除行动。吴中区、吴江区区级湖长主动深入一线、现场办公,区、镇、村三级河长湖长联动,全面排查、摸清底数,建立台账、一户一策,挨家挨户走访群众,不厌其烦讲政策、摆道理、展前景,耐心做通群众思想工作,支持鼓励养殖户转产转岗,充分运用补助政策消除后顾之忧,拆违工作得到了绝大多数养殖户的理解与支持。2019年6月,围网全部拆除,东太湖围网养殖成为历史。

拆除围网,拆除的不仅仅是渔业养殖围网,更是拆掉了太湖周边老百姓心中的疙瘩,心情也敞亮了。“镇里、村里跟我们沟通了很多次,补偿方案也很好,我们很满意。”如今已经上岸有了新工作的养殖户表示,虽然离开太湖有些不舍,但太湖水干净了,他们都很开心。

剿灭黑臭河道 擦亮水城名片

黑臭水体一直是困扰苏州百姓的一大顽症。认识到问题所在,苏州市在《关于全面深化河长制改革的实施方案》中明确,存在黑臭水体的河道必须由政府主要领导担任河长湖长,将黑臭水体划为政府主要领导的“责任田”。

2018年5月,苏州市级总河长牵头挂帅,集中清理整治黑臭水体,各级河长湖长对责任河湖组织开展疑似黑臭水体拉网式排查,做到“全排查、全覆盖、全确定、无遗漏”,对排查出的存在疑似黑臭水体的河湖,签字确认落实治理责任。

在河长湖长的统筹协调和统一指挥下,各部门协调联动,密切配合,苏州市黑臭水体治理力度空前提升,很多长期难以解决的问题也一一破解。

长期住在石湖边的居民王春林见证了石湖的“进化史”。“几年前,这里真是臭气扑鼻,鱼虾更是绝迹,现在治理好了,每天都会到这里来散步。”王春林高兴地说。

石湖地跨吴中区、高新区、姑苏区3个行政区,日常管护由苏州市园林和绿化局下设的石湖管理处负责,景区建设由苏州市风景园林集团负责,防洪和调水由市、区水利部门负责,管理体制复杂、事权边界不清、责任不明。湖边有90多户人家从事废旧垃圾回收加工、石材加工、畜禽养殖、出租违章搭建房屋等经营活动,造成石湖600米长的吴堤环境脏乱不堪、水体黑臭,湖边百姓怨声载道。2013年,石湖大规模暴发蓝藻,直戳湖区百姓“痛点”。

石湖治理迫在眉睫。石湖市级湖长先后5次带领水利、环境保护等相关部门和3个区的行政领导到石湖实地调查、研究问题根源和对策措施。在市级湖长的组织领导下,属地政府牵头、部门联动,仅用2个月时间,2.4万平方米违章建筑全部拆除,苏州市政府收回了土地使用权,明确了产权归属,并交由苏州市高新区负责地块清理整治工作,石湖生态环境上了一个台阶,2017年石湖水质综合评价为Ⅲ类,2018年以来石湖水质综合评价为Ⅱ类。

打破区域“藩篱” 实现共治共享

水流无界,不分你我。如何实现上下游、左右岸之间的共治?河长制在推动跨域水环境联防联治上发挥了独特作用。

在江苏吴江与浙江秀洲交界处,有一条10余公里长的清溪河,宽度三四十米。河的上游是苏州市吴江区盛泽镇,聚集着大量的纺织企业,下游是嘉兴市秀洲区王江泾镇。在过去的十几年里,两地的“水账”从未算清过。20世纪80年代末,江浙两省交界处水质尚处于Ⅲ类,1992年起水质劣于Ⅳ类,1996年起全面劣于Ⅴ类。来自上游的污水让嘉兴上百万亩农田失去农业用水,80万人缺水喝,15万人生活在污水区。

据嘉兴王江泾镇原渔民褚永泉回忆,20世纪90年代初他靠借来的几万块钱在当地承包了几十亩鱼塘。然而,1993年5月的一天,他被眼前的一幕惊呆了,河里、鱼塘里都是死鱼,浮起来白茫茫的一片。随后几年,这样大规模的死鱼事件每年都要发生两三次。2001年11月22日凌晨,因不堪上游污水连年侵袭,王江泾镇老百姓自筹资金100万元,动用8台推土机、数万条麻袋,自沉28条水泥船,截断清溪河,拦阻来自盛泽方向的污水。事件引起中央领导的高度重视,国务院为此专门成立多部门联合调查组进行调查和协调。这后来被称为民间“零点行动”。

2017年以来,两地开始尝试打破区域“藩篱”,探索联防联治。2月,秀洲区联合吴江区成立了边界区域水环境联防联治工作领导小组,设立联防联治办公室,建立信息互通机制,携手向交界黑臭河“开刀”。

“水是流动的,污染物是漂动的,河道不能分段治。开展联防联治以来,交界黑臭河被消灭了,两地老百姓矛盾消除了,界河成了友谊河。”在吴江区总河长看来,两地的联合探索是推进更大范围长三角区域治水一体化的有益尝试。

此后,两地又尝试建立联合河长制,共同设立交界河段联合河长。在清溪河麻菇桥旁,有一块“苏州市吴江区、嘉兴市秀洲区省际边界河道联合河长公示牌”,上面写着交界河道名称、交界河道长度、交界河道起止、镇级联合河长、村级联合河长、联合河长职责、监督举报电话等内容。每个季度,联合河长都会进行一次联合巡河,一路巡查一路交流,在巡河过程中不断提出问题,互相启发,协商解决办法。

形成治水合力,河长们并不是单打独斗。在吴江,寺西漾村的民兵营长顾玉根是清溪河的河道巡查员,他手机中的巡河App和吴江区网格化社会治理连通,一旦发现问题即可立即上报12345联动指挥中心;周边群众一旦发现问题,随时扫描河长公示牌上的二维码举报。

2018年6月12日,吴江、秀洲两地签订清溪河联合治理合作协议,共同出资1亿元,携手实施清淤疏浚。其中,吴江负责6.95公里河道,清淤量59.8万立方米;秀洲负责3.515公里河道,清淤量40.85万立方米。五个月的时间,沉积40年的淤泥全部清除。效率这么高,关键就是两地的携手合作。

见成效:河清岸绿景色新美丽河湖共栖息

昔日臭水沟 今朝景观河

河湖管得怎么样,老百姓最有发言权。据家住苏州城区的老苏州人杨老伯反映,以前城区很多河道的臭味让人觉得很难受,特别是遇到下雨天和大热天时,外出时能绕开都会尽量绕开,非得经过的话就捂着鼻子快步冲过。“但这两年,水也清了,岸也绿了,现在我每天都要带着小狗在这里遛弯。”杨老伯高兴地说。

2018年底苏州基本消灭城镇建成区黑臭水体,河道水质及两岸环境改善显著,地表水水功能区水质达标率从2005年的6.2%提升至2018年的87.5%,16个国考、50个省考断面全部达标。各类涉黑臭投诉呈逐年下降趋势,全市涌现一批“清水绿岸”样板河道,原来的“痛点堵点”变成“景点亮点”,居民获得感幸福感切实增强。

2018 年,城乡黑臭水体治理获评苏州市“十大民心工程”。

在消除河道黑臭的同时,苏州市落实长效措施,保障“长治久清”。通过河长制进一步强化“河长治河”力度,通过修订《苏州市河道管理条例》,明确提出建立健全部门联动综合治理长效机制,要求规范排污许可、设置排污口,设立水质监测断面等。加大水务、城管、环保等部门的联合执法力度。通过电视、报纸、门户网站等媒介向社会公布黑臭水体举报电话,全天候接受社会监督举报。

民生有保障 百姓心不慌

拆除围网,太湖水域空间恢复了,环境慢慢好起来了,老百姓新的谋生机遇也悄然出现。

东山镇太湖村村民周玉根在太湖里养了半辈子蟹,最多时他家太湖围网水面近50亩。2018年苏州开展太湖围网拆除行动后,周玉根发现太湖周边环境变好了,太湖游客多了,他和家人决定用政府补偿款,请专业设计团队来设计改造自家的房子,开民宿。

“我们养了这么多年螃蟹,一下子要拆除围网,起初大家都不理解,没人肯‘第一个吃螃蟹’,就怕上岸后没了收入!”周玉根说,“河长办的同志反复来做工作后,大家慢慢意识到,养螃蟹起早贪黑,也是靠天收。太湖保护不好,别说养螃蟹,连口干净水都喝不上。”

2019年6月,周玉根忙得不可开交。他要趁着梅雨季的空当,加紧修整布置自家民宿,准备尽快开门迎客。“短期收入可能会减少,但守好这一湖清水,就不愁没客人,我们有信心把民宿办好!”周玉根说:“这不,还没开张,已有不少人前来咨询订房,做得好一年预计可以进账20多万元,不比养蟹差!”像周玉根这样的吴中蟹农共有1 700多户。

除了选择自主创业,渔民们还可以由政府统一协调安排工作。60多岁的戴增元和10多位渔民转型当上了河道保洁员,投入新的生活。

跨省联合治 共享清水河

关于清溪河的变化,苏州市吴江区盛泽镇镇级河长感触挺深。过去,由于水体污染、水葫芦泛滥、河床淤积堵塞,多年欠下的“水账”让两地矛盾重重。在联合河长的推动下,40年未被清理的河道淤泥,短短半年时间就得到了处理。

“看到清溪河一天天变清,我们发自心底开心,现在休息时间都愿意来河边走走。”附近居民的真实感受,可以说是清溪河治理的生动注脚。

正是尝到了合力治水的甜头,吴江和秀洲两地进一步深化一体化治水机制,在全部交界河湖聘任58名镇村干部为联合河长。在共同巡河、治河、护河的路上,跨界河长们已经踏上了新的征程。

苏州市地处江苏最南端,与沪、浙各区市交界逾100条河湖近200公里岸线。有清溪河作模板,苏州跨省治水按下“快进键”,逐渐摸索建立起跨省河湖联防联治合作机制。

2018年6月15日,苏州昆山水务局与上海青浦区水务局签订合作框架协议,着力建立联动协同机制;8月20日,无锡锡山区联合苏州市相城区渔政大队、望虞河管理所等单位开展鹅真荡水域内渔网专项整治行动;9月13日,苏州昆山、太仓和上海嘉定、宝山四地召开省际界河对接会,共同做好省际边界地区河湖长效管理工作;11月13日,在太湖湖长协作会议上,江浙两省建立了太湖湖长协商协作机制。这是国内首个跨省湖长协商协作机制……

尾声

治理了黑臭水体,清理了河湖乱象,建立了稳定的跨省治水机制,并不意味着苏州治水管水就已经一劳永逸。在河长制湖长制背景下,苏州市正在聚焦“盆”和水,全力打造生态美丽河湖,重塑“梦里江南”。

建设生态美丽河湖,根本是通过河湖治理倒逼产业结构转型,推动“散乱污”企业向绿色制造业、高端服务业升级。2018年,苏州市淘汰整治低端低效产能企业(作坊)1 757 家,治理“散乱污”企业(作坊)35 425家。虽然一批企业被整顿、被停业甚至被淘汰,但全市经济总量和经济质量均大幅度提升,服务业产值占地区生产总值比重超过50%,初步实现了河湖治理、产业转型、经济增长、结构优化的多赢目标。

苏州市河长办主任、市水务局局长表示,苏州市将以河长制湖长制为抓手,打造“市有标杆、县有典型、镇有示范、村有样本”的“一市十城百湖千河万段”治理样板,全民共建共享水源涵养中心、古镇古村湖泊、城市湖泊、乡村湖泊四种类型的生态美丽湖泊群,率先建设成为长江经济带与大运河文化带高质量发展的示范区。

(此文选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例》)

责任编辑:刘玮
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