《中华人民共和国长江保护法》作为我国首部流域综合性立法，自施行五年来，已成为推动长江流域治理体系和治理能力现代化的坚实法治基石。本文立足流域管理机构与各级水行政主管部门的履责实践，系统分析总结了法律实施以来的显著成效，涵盖河道采砂管理、水资源调配、生态流量管控、规划体系完善及协同治理推进等多个关键领域。同时，深入剖析了法律实施进入“提质增效”关键期面临的多重挑战，包括水旱灾害防御压力加剧、重要水源地保护存在立法短板、地方配套立法滞后、跨区域执法壁垒明显，以及多目标统筹、治理能力现代化转型和科技赋能不足等问题，这些均对法律实施提出系统性的新要求。在此基础上，本文提出针对性对策体系，聚焦深化制度实施、补齐实施短板、强化系统治理，通过完善专项立法、细化责任分工、推进智慧治理、健全协同机制，推动长江保护法从“制度构建”向“效能释放”跨越，持续将立法优势转化为治理效能，为长江流域高水平保护与高质量发展提供坚实法治支撑。

长江流域的保护治理关系国家发展全局。《中华人民共和国长江保护法》（以下简称长江保护法）作为我国首部流域综合性立法，其实施满五年，正处于从“建立秩序”迈向“实现善治”的关键阶段，亟待系统审视。现有相关研究大致可归为三类：一是立法价值研究，重点探讨该法的制度创新、原则体系及其在法律体系中的地位；二是实施效能研究，多从水质改善、生态修复等具体指标评估法律实施的初步成效；三是机制构建研究，聚焦河湖长制、生态补偿、协调机制等具体制度的运行与完善。已有研究虽成果丰硕，但对法律实施中机遇、风险与战略需求交织形成的复杂形势，认识尚不足。立足水行政主管部门的履责实践，从流域管理整体维度出发，结合当前形势与挑战，系统评估法律实施成效，旨在提出精准对策，为优化流域治理、提升长江保护法实施质效提供决策参考。

从法律文本看，长江保护法中关于水资源管理、水旱灾害防御、水域岸线保护、水生态修复等方面的规定，与作为流域管理机构的水利部长江水利委员会中心任务与职责范畴存在广泛而深刻的重叠，其具体实施为推动传统水利管理向现代流域保护治理转型提供了法治引擎。

1.流域管理机构法定职权的规范实施

长江保护法第28、30、31、91条明确授权流域管理机构承担长江河道采砂许可管理、跨省河流水量分配方案制定和生态水量调度等3个业务领域的6项职责。

（1）以法治化手段规范河道采砂管理秩序

根据长江保护法第28和91条，长江河道采砂管理被全面纳入法治轨道。流域管理机构配合完成《长江河道采砂管理条例》《长江河道采砂管理条例实施办法》等法规和规章修订，并建立起以规划为引领、许可为核心、监管为保障的闭环管理体系。2021年至2025年，长江干流宜宾以下河道共许可规划可采区195个，许可采砂总量约12606万t，规模化非法采砂已基本绝迹，采砂管理秩序实现根本性好转。

（2）以制度化设计保障水资源调配

长江保护法第30条确立了流域管理机构在跨省江河流域水量分配和调度管理中的职权。自2021年以来，流域管理机构新制定并推动获批14项跨省江河流域水量分配方案，新颁布实施金沙江、岷江、沱江等8个重点流域水量调度方案，基本实现了对流域重要水资源调配路径的制度化覆盖。通过对南水北调中线一期工程的精准调度，截至2025年12月，已累计向北方调水超755亿m³，实现跨流域水资源优化配置的综合效益。

（3）以系统化机制强化生态用水保障

为落实长江保护法第31条生态水量管控的要求，颁布出台《河湖生态流量监督管理办法（试行）》等制度文件，构建涵盖目标确定、监测预警、调度保障、考核评估的全链条工作机制。实施114个控制断面生态流量监测监督，流域重要控制断面生态流量达标率均超97%。将生态流量保障目标纳入年度水量调度计划，并督导金沙江、嘉陵江、赤水河等长江干流及重要支流的水利水电、航运枢纽等工程管理单位将其纳入日常调度运行规程。

2.水行政主管部门核心职责的规范履行

长江保护法明确规定由水行政主管部门负责实施的条款共计23条，涉及水量统一调度、水资源节约保护、河湖水域岸线管理、水旱灾害防御、水土保持等24项职责，从五年实施成效看，关键的制度化成果与实践进展主要体现在以下四个方面。

（1）以规划引领完善流域保护治理体系

根据长江保护法第17、18、19及29条关于规划编制与实施的系列规定，完成《长江流域（片）“十四五”水安全保障规划》编制与动态评估，推进长江流域防洪规划修编及湘江、岷江等12条重要支流（湖泊）综合规划批复，标志着覆盖干流、支流、区域的立体化、多层次规划体系趋于完善，使法律赋予的规划权威真正转化为约束各类涉水开发保护活动的刚性依据。

（2）以精细化制度深化水资源管理

落实长江保护法第21和38条关于水资源节约与管理的要求，印发加强用水定额与计划用水管理的规范性文件，强化对用水行为的规制。实现对长江经济带年用水量1万m³以上18万余家工业服务业单位计划用水管理全覆盖，并将291家重点用水单位纳入流域级实时监控系统，推动水资源管理从总量控制向强度与效率双控的精细化阶段迈进。

（3）以联合调度机制提升水旱灾害防御能力

根据长江保护法第32条，健全水旱灾害防御体系并优化工程调度。法律实施以来，出台《长江流域控制性水工程联合调度管理办法（试行）》，在此框架下，纳入统一调度的水工程数量由2021年的107座（处）增至132座（处），并在应对2022年流域性严重枯水、2024年区域性大洪水和2025年汉江罕见秋汛等一系列极端水旱灾害中经受住实战检验，调度资源的规模与能力均获得质的扩展。

（4）以长效机制保护河湖水域岸线

为强化河湖管理，落实长江保护法第25、26条的要求，健全河湖长制联席会议机制，强化跨行政区域的协同治理架构。开展长江干流岸线利用项目清理整治等专项行动，累计清理整治违法违规项目2441个，腾退岸线162km，复绿岸滩1225万m²，为实现河湖功能永续利用奠定了空间管控基础。

3.协同性条款的规范实施

长江保护法除确立水行政主管部门的主要职责外，还构建了参与跨部门协同治理的法定框架。在法律明确的21条参与性条款、19项具体协作职责中，其实践成效主要体现为以下三个方面。

（1）以制度建构完善跨部门协同治理体系

为落实长江保护法第4、5、6、12条关于协作机制建设的规范要求，在区域协作层面，创新建立“长江委+省级河长制办公室”协作机制和相关联合执法机制，推动形成跨行政区划的治理协同网络。在司法领域，最高人民法院、最高人民检察院、水利部等12部门联合印发《关于加强执法司法工作协同 服务保障长江流域生态环境保护和高质量发展的意见》，为跨区域、跨部门的执法尺度统一提供正式的框架性程序要求。在立法协同方面，参与制定《丹江口水利枢纽安全保卫规定》，建立流域涉水法规年报制度，参与地方立法研究，促进流域立法工作协同化发展。

（2）以现代化平台支撑流域保护治理数据基础

依据长江保护法第8、9、11、13条关于资源监测与信息共享的规定，定期编制发布《长江流域及西南诸河水资源公报》，依法履行水资源信息公开义务；推进《长江流域信息共享实施办法》及相关标准的制定实施，构建“天空地水工”一体化监测感知体系，实现超过4万处监测站点信息实时汇集，为监管与决策提供数据基础。

（3）以一体化治理提升水土保持水平

围绕长江保护法第61条关于水土保持的规定，编制《长江流域（片）水土保持规划》，建立联防联控联治工作机制，为水土流失系统性治理提供制度保障。对7个省份国家水土保持重点工程的跨区域监督检查，将法律确立的“系统治理”原则转化为具体的协同监管行动。2021年以来，长江流域新增水土流失治理面积8.23万km²，实现水土流失面积与强度“双下降”。

长江流域保护治理工作已由“初见成效”迈向“提质增效”的关键转型期，呈现出阶段性成果与结构性挑战并存、风险态势演变与保护治理要求升级交织的复杂局面。这也使得长江保护法在实施中面临复杂的形势与挑战。

1. 风险挑战对法律精细化实施形成压力

长江流域江湖关系复杂，极端天气多发频发重发，水旱灾害的极端性与风险性加剧，水生态修复成效尚不稳固。这些风险挑战决定了长江保护法的实施不能仅满足于建立基本制度框架，而必须推动法律向精细化、可操作化方向深化落实。

（1）水旱灾害防御与法律要求存在落差

目前长江流域存在规划建设的干支流控制性水库防洪库容尚未全部落实、主要堤防尚需提质增效、蓄滞洪区建设相对滞后、洲滩民垸行蓄洪运用困难等问题，反映出法律中关于防洪减灾和风险防控的原则性规定，在具体实施过程中面临落实不充分的问题制度衔接的挑战。如，蓄滞洪区、河湖管理配套实施细则尚待完善，特别是水库库区临时淹没补偿、行蓄洪空间运用补偿等机制未能与法律规定充分衔接。

（2）重要水源地保障存在薄弱环节

作为南水北调中线工程水源地，丹江口库区及其上游流域管理要求之高、事项之多、涉及面之广远超一般大型水库，而当前适用于丹江口库区及其上游流域水源保护的国家及地方法律法规体系存在立法不协调和针对性不足的问题，在消落区管理、河流和水库执行的水质标准、库区清漂责任主体等方面存在不衔接和不一致情况，已难以满足高标准保护要求，亟待通过立法提供系统性解决方案。

（3）生态流量保障存在制度化挑战

长江保护法第31条确立的生态用水保障原则，在实施中面临从法定职权向可操作规则转化的挑战。在枯水期或用水紧张时段，生态用水被挤占的情况时有发生，部分河流在枯水期甚至因此出现间歇性断流或河道干涸现象。第84条因未明确落实生态流量调度的行政处罚责任主体，也未授予流域管理机构相应的执法权限，导致对违法行为难以进行有效处罚。

2.战略需求凸显法律实施中的短板

作为我国经济重心与活力所在，长江经济带以占全国21%的国土面积贡献了47%的国内生产总值，是中国式现代化的重要支撑。战略地位决定了长江保护法的实施必须兼顾极强的发展承载力与极高的生态安全要求，须不断提升服务国家和区域重大战略实施支撑保障的能力。

（1）地方配套法规体系建设仍显缓慢

国家立法意志向治理效能的转化，需要地方立法的创造性转化与衔接。长江流域地方配套立法整体进程缓慢，这不仅是立法技术或进度问题，更是流域保护治理中的中央与地方、流域与区域、发展与保护等多重关系在立法层面的反映，表明当前流域法治链条中，从国家法到地方法的关键转换环节存在衔接不畅，亟须通过制度创新予以填补。

（2）部分制度措施落地迟滞

长江保护法虽已为多项管理机制与保护措施作出明确规定，但部分法定要求因配套不足、标准滞后或技术支撑薄弱等原因，尚未完全转化为可操作的制度与实践。例如第54、60条明确的长江干流和重要支流的河湖水系连通修复方案、长江河口生态环境修复方案尚未出台，水系连通修复也仍以局部试点研究为主，第38条所规定的规划水资源论证制度也尚未正式建立，一定程度上影响了相关工作系统性推进。

（3）跨区域执法存在多重壁垒

尽管长江保护法第6条鼓励建立跨区域协作机制，但由于缺乏统一的标准与顺畅的共享基础，协同多停留在表面。部分跨区域河段或库区存在执法标准不一、信息共享不畅等问题。流域内涉河建设项目、行政许可信息、监管数据等尚未实现跨区域、跨部门实时互通与共享，制约了流域一体化执法效能的发挥。

3.发展机遇对法律实施提出更高要求

随着国家战略和重大政策纵深推进，以及以数字孪生、人工智能为代表的新技术革命驱动经济社会蝶变，当前形势正从目标设定、工具创新和治理范式三个层面，对长江保护法贯彻实施提出系统性的新要求。

（1）多目标统筹的系统性挑战

长江流域具有发展基础好、市场纵深广、资源禀赋高的条件优势。随着“安澜长江、生命长江、幸福长江”等理念推进，长江保护目标已从以污染防治为核心的“底线管控”，提升为统筹水安全、水资源、水生态、水环境与水文化的系统性综合保障。目标的升维要求长江保护法的实施不能局限于单一维度，而必须发展出在具体决策中协同、权衡与优化多元目标的法治能力，以法治化方式平衡防洪安全、航运需求、供电保障、沿线供水、生态保护与岸线保护利用等多重价值。

（2）治理能力现代化转型的迫切需求

流域保护治理从传统的行政主导、分散管理向现代化的系统治理、智慧治理转型，不仅要求更新治理工具，更要求重塑治理结构和流程。当前部分治理主体的理念、组织和能力体系尚不完全适应转型要求。流域管理机构与地方、部门之间的权责边界与协作程序在法律层面有待进一步理清；基层执法监管队伍的专业能力和技术装备水平，与日益繁重的监管任务之间存在差距。流域保护治理能力现代化进程相对滞后，已成为影响法律制度执行效率与整体治理效能提升的关键因素。

（3）科技赋能的载体与融合不足

随着新一轮科技革命和产业变革加速突破，以数字孪生长江与人工智能为代表的技术应用，推动流域保护治理模式向智慧化转型，也暴露出流域保护治理在数字化、网络化、智能化水平上的不足，以及法律在衔接与规范新技术应用方面的滞后。法律鼓励的科技手段尚未充分转化为能够提升流域保护治理能力的新质生产力。技术成果的法律效力不明确和技术应用的规范空白，限制了技术优势向治理效能转化。

基于当前长江保护法实施面临的形势与挑战，需要从防范化解风险、支撑战略全局、回应发展需求三个层面，构建法治保障体系，推动流域保护治理体系完成从“制度构建”向“效能释放”的演进。

1.深化制度实施以应对风险挑战

针对防洪减灾、水源地保护、生态流量保障等领域表现出的制度执行弱项与短板，需强化法律的精细化实施与刚性约束，将法律原则转化为可操作、可考核、可追责的具体规则。

（1）提升防洪减灾的法治化与工程化水平

主动应对气候变化带来的不确定性风险，加快推进长江干支流防洪水库建设、堤防提质增效、蓄滞洪区达标建设等工程措施。加强蓄滞洪区立法供给，完善《蓄滞洪区管理条例草案（初稿）》，推进“蓄滞洪区管理条例”立法进程，建立权责对等的行蓄洪空间运用补偿机制，将长江保护法中的生态保护补偿原则，细化为行蓄洪区运用、水库库区临时淹没等情景下的可操作性补偿方案，化解运用阻力。针对洲滩民垸管理，制定分类管控指南，明确允许保留、限期退出、严格管控等情形的认定标准和后续管理要求。

（2）推动丹江口水库水源保护专门立法

推进丹江口水库水源保护专门立法是破解当前水源地保护深层障碍的关键举措。水源地保护涉及国务院水行政、生态环境、自然资源、农业农村、交通运输、林草等多个部门。根据《中华人民共和国立法法》第92条，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，建议由国务院牵头通过制定行政法规，系统规定水源地保护的管理体制、职责分工、保护措施、监测体系、生态补偿长效机制和跨省协同规则，从根本上破解当前保护工作中面临的权责不清、协调不畅、标准不一等深层障碍。

（3）实现生态流量的全过程管控

流域管理机构及流域各省级水行政主管部门应当积极落实《河湖生态流量管理办法（试行）》的各项要求，继续强化长江流域生态流量保障的监管及预警处置，开展长江流域河湖和已建水利水电工程生态流量确定与保障工作。针对当前法律未明确处罚主体的现状，将生态流量下泄情况纳入取水许可监管，同时在取水许可证到期申请延续时，须对其过去五年的实际取用水、节水水平及对下游生态流量的影响进行全面评估，作为是否延续及核定新取水量的依据。

2.补齐实施短板以满足战略需求

服务长江经济带高质量发展和中国式现代化建设全局，必须破解制约法律实施效能的深层次体制机制障碍，聚焦于打通从国家立法到地方执行、从制度设计到方案落地、从单一执法到协同监管的关键链条。

（1）强化地方配套立法技术支撑

流域各省份应尽快将制定本行政区域内长江保护法实施办法纳入地方立法优先议程，在遵循长江保护法基本原则前提下，重点结合本省份长江段的核心生态功能定位、突出环境问题以及经济社会发展需求，进行创制性和适应性立法，将法律原则性规定转化为本省份行政区域内的具体措施。流域管理机构应当发挥人才和技术优势，加强与地方联动，在地方立法过程中予以指导和支持。

（2）加速关键制度与方案落地

通过对长江保护法中明确要求制定但尚未出台的配套法规、标准、规划、方案进行全面梳理，对待完善的配套制度体系进行清单化管理。切实推进长江河口生态环境修复方案等法律明确要求的专项方案的编制与报批工作。配合制定规划水资源论证管理办法，争取在立法中明确流域管理机构对跨省河流或可能对流域水资源配置产生重大影响的规划水资源论证的审查权限。

（3）完善跨部门跨区域联合执法

在现有协作机制基础上，进一步健全丹江口库区及其上游流域、三峡库区、长三角地区长江干流区域、澧水流域江垭水库等重点区域的执法协作机制，统一执法标准与程序。推进流域内涉河建设项目审批、日常监管记录及行政处罚结果等关键信息的跨地域、跨部门、跨层级归集与实时共享，建设统一执法信息平台。定期组织联合巡查、专项执法和案例评查，加强执法人员联合培训。深化水行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作，构建“流域统筹、区域协同、部门联动、司法保障”的执法新格局。

3. 强化系统治理以把握发展机遇

为主动适应国家战略推进与科技革命浪潮带来的新要求，法律实施需强化前瞻布局与系统集成能力。通过完善规划体系、提升治理能力现代化水平、深化科技赋能，将发展机遇切实转化为提升治理质效的动能。

（1）以规划引领多目标统筹

推进长江流域防洪规划、区域水网建设规划批复，加快汉江等重要支流综合规划审批。强化规划实施评估管理，完成长江流域综合规划、长江流域（片）水资源综合规划中期评估，开展嘉陵江等重要支流及长江经济带发展水利专项规划评估。通过规划的法定效力和先导作用，预先协调与平衡防洪安全、生态保护、航运发展和岸线开发等多重目标，为具体决策提供权威的空间指引和依据。

（2）以能力建设推进治理现代化

推动流域保护治理体系和治理能力现代化转型。强化流域管理机构的统筹协调与监督职能，在法律层面进一步细化其与地方、部门间的职权划分。加大对基层执法监管队伍的专业培训和技术装备投入力度，提升其运用法律、技术和数据开展源头预防、过程监管和风险预警的能力。通过推动建立常态化的部门（区域）间联席会议和联合培训机制，促进治理理念、标准与信息的深度融合，形成系统治理合力。

（3）以科技深度赋能智慧治理

加快推进数字孪生长江建设，在完善“天空地水工”一体化监测感知体系的基础上，牵头制定流域雨水工情信息共享的统一技术标准。明确数字模型成果在管理决策中的法律效力和应用场景，制定算法透明度、数据权属与安全共享的规范性框架。强制要求关键水利工程、排污口、取用水等数据依法接入共享平台，破除信息孤岛，为跨区域、跨部门协同治理提供统一、权威的数据基底和规则基础。

长江保护法实施以来，长江流域保护治理完成了从政策驱动到法治保障的深刻转变。从实践视角审视，法律的实施效能与“良法善治”的最终目标之间仍存在差距。一部良法的生命力，不仅在于文本的颁布，更在于其与动态、复杂的流域保护治理实践之间互动与调适的长期社会过程。迈向流域法治新阶段，关键在于实现从制度建设到效能提升的系统性跨越。未来工作应聚焦于“系统化、精细化、协同化”三个核心方向：系统化体现在以顶层规划统筹多元目标，以数字孪生技术驱动智慧法治，提升整体治理的前瞻性与协同性；精细化体现在针对防洪、水源地、生态流量等具体领域的制度弱项，通过专门立法、责任细化、全过程管控等手段，将法律原则转化为刚性规则；协同化体现在加速打通中央与地方以及部门（区域）间的制度接口与执法壁垒，通过提供立法技术支撑、强制信息共享、统一执法标准，构建高效能的法律实施共同体。通过上述路径，可将长江保护法的立法优势持续转化为长江大保护的长效治理优势。